推动城市治理立法的脉络

莫于川：现任中国人民大学教授、博士生导师、中国行政法研究所所长，中国行政法学研究会副会长兼任法治政府建设专业委员会副主任，住房和城乡建设部法制顾问

内容提要：

在特殊历史条件下形成的城管综合执法体制具有特殊复杂性，多层次、多类型的综合执法和服务是改革方向；必须深刻认知城管执法体制的尖锐矛盾，在明确了住房和城乡建设部门主管城市治理的统筹规划、指导协调职能之后，仍有不断完善城管执法体制机制的艰巨任务；一些地方立法探索经验体现的大城管理念、共同治理理念、柔性执法理念、依法治理理念应当受到重视；应在部门规章的基础上继续努力，积极推动形成“一法律、一条例、多办法”的城管法治新体系，开启公众参与、政民合作、共同治理、依法治理的新局面。

关键词：

城管体制；综合执法；城市治理；城管法治；法律规范新体系

城管综合执法体制是在我国特殊历史条件下选择形成的，有其存在理据和历史贡献，也存在先天不足与后天失调的诸多问题。从《行政处罚法》赋权的相对集中行使行政处罚权的城管执法体制改革试点起，20年来探索相对集中行使行政权成为特别中国化的理论和实践课题，包括相对集中行使行政立法权、行政执法权、行政司法权等诸多要素和环节，这已成为我国行政管理和行政法治发展进程中的新现象、新趋势和新挑战；而围绕城管综合执法体制改革的立法努力，多年来一直没有停止，但由于种种原因却不甚理想，在新的形势下如何推动其健康发展，成为重大的现实课题。本文对此试作分析、略陈管见、谨供参考。

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我国城管综合立法的艰难历程

执法范围日益宽泛、执法任务日益繁重、执法难度日益加大的城管执法，面临着法律依据不足的“先天不足困境”。以往很多法律、法规作出了专项规定，某个事项由谁管，谁有权来处理，那么管理手段、执法依据就赋予谁。之前这些街头执法的行政处罚权，是给了原先的七个“大盖帽”，城管部门成立后，集中了行政处罚权，但立法机关并未及时跟进为城管执法完整配套地制定法律、法规。

作为执法依据，城管执法主要还是依据原先的法律、法规的规定实施行政处罚，执法主体调整、执法职能转移的现象称为“借法执法”。虽然已有一些地方随后陆续推出有关城管的地方立法，但从全国范围看一直缺乏中央层次的城管专门立法，所以城管执法一直存在法律依据不够充分、欠缺高位阶立法等突出问题。

城管执法还面临手段不足的难题。比如说强制执行权，原先七个“大盖帽”的时候，很多“大盖帽”也没有这个强制执行权，到了关键时刻也是要交给拥有强制执行权的行政机关去执行，或者请求该行政机关予以配合（例如请公安机关配合）；当部分街头执法权交给城管部门后，城管部门依然没有这个强制执行权。何况有些部门不愿交出关键性的权力，只愿交出“难啃的骨头”，或者说只交出不便行使的模糊权力给城管部门，这也造成城管执法“手段不足”。这些问题都要通过城管立法推动解决。

在过去相当长一段时期内，城市管理被看成是地方事务，各个城市根据各自情况确定城市管理体制，因此在中央层面（省级层面亦如此）一直没有统筹、规划、指导、协调城市管理工作的部门。

《行政处罚法》颁布后，各地普遍成立一个新机构集中行使街头执法方面的行政处罚权，这个新机构便是城管综合执法机构。各地在探索中可谓“八仙过海各显神通”。

因此，城市管理不仅在体制上五花八门,职能上也不清晰。鉴于此，党的十八届三中全会、四中全会作出理顺城管体制的决定，但在落实中央精神时，面临最主要的问题，中央政府和省政府层面是否需要确定某个部门主管此事？经反复研讨，由住房和城乡建设部门牵头作为主管部门即是其中的方案之一，并最终得到中央确认。

基于此，2015年12月中共中央、国务院颁布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确了住房和城乡建设部是城市管理综合执法的主管部门。

为贯彻党中央、国务院的战略决策，住房和城乡建设部着手城管立法工作，但推动制定有关法律和行政法规的难度极大，于是先制定部门规章《城市管理执法办法》，以部门规章形式推出中央层面的行政立法，以此调整城管执法事项。

主管部门的立法思路是：先行试点，总结经验制定部门规章，在部门规章基础上积累经验提升位阶制定行政法规，最后条件更成熟时制定法律。《城市管理执法办法（征求意见稿）》公开征求意见时，社会各方提出了不同意见和建议，大家认为这样的立法思路太屈服于眼前的立法困难，但做了部门行政立法之后恐会有很多麻烦、很大困难。

主要理据是：我国的城市管理领域比较特殊，涉及的管理主体比较多，执法范围比较宽，法律关系和管理事项都非常复杂,仅靠低位阶的部门规章难以进行有效的法律调整，并不能凭此解决关键难题。

经过太多波折和艰苦努力，住房和城乡建设部颁布的部门规章《城市管理执法办法》终于推出并从2017年5月1日起开始施行。这虽然不是最优方案，但也是一件好事，至少为当下加强和改善城管执法工作提供了中央层次的行政法律规范；但与此同时，许多有识之士也一再告诫，必须警惕“可以松一口气”的想法，不能让这个部门规章成为城管立法努力的终点。因为大家都很清楚，现代城市治理工作绝不是一个政府部门的事，涉及的管理主体较多，执法范围较宽，法律关系异常复杂，且已有大量的专项地方人大立法和实践经验作为基础，制定统一规范城市管理综合执法的专门法律或行政法规既是必要的也是可行的。

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地方立法的示范意义及其特色

普遍和长期存在的城管制度运行中的诸多矛盾问题，早已严重影响着政府机关形象，需要各方面力量共同推动妥善解决。为此，各地都在积极探索创新希望走出一条新路。南京市近年来也推出了大城管体制改革，也亟需总结提升。

为此，中国人民大学法学院受国务院法制办公室和南京市人民政府委托，几年前承担了新形势下如何完善城市综合执法体制及其立法课题，笔者带领专家团队通过多种方式开展广泛调研形成课题研究报告和立法建议稿，提交委托单位后，终被采纳转化为地方性法规《南京市城市治理条例》。

2013年3月1日起施行的《南京市治理条例》共6章86条，是国内首部关于城市治理的地方性综合立法。它突出以人为本的理念，强调维护市民权益特别是参与管理权利，注重完善政府机关和其他组织的治理责任制度，精细建构部门和基层协同配合执法机制，在立法精神上强调了民主行政、依法行政和高效行政的现代行政法治观念，条文设计彰显了多元主体共同参与、柔性管理为核心的城市治理理念，打造了多层次的市民和社会组织有序参与城市治理机制，有助于走出当下城管执法的特殊困局，形成政民合作、共同治理的行政管理体制和行政法制，符合行政管理体制改革和现代民主法治发展的方向。

南京市充分发挥地方立法的主动性、积极性，在全国率先创新理念、探索突破，制定出作为城市治理基本依据、具有“龙头法”意义的《治理条例》，希望通过观念更新和制度创新，探索出一条民主化、科学化、法治化的法制革新路径，通过地方立法构建起人性化、多手段、高效率的城市治理模式，最终能够走出折磨人们多年的城管困局，为这方面的顶层设计和各地实践提供参考思路和样本，具有重要的制度创新意义。

此项地方立法创新经验受到国务院法制办肯定，其创新理念和重要内容被采纳进中共中央、国务院于2015年12月颁布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，集中体现在该文件的第六部分“创新治理方式”。

从城市管理走向城市治理具有紧迫性、深刻性和根本性，多主体、多机制、多方式、多依据的城市治理观是对传统管理观的超越，因此需要借鉴德国、澳大利亚、日本、新加坡、我国台湾地区的成熟做法，走上官民互信、政民合作、共同治理的路径，使广大市民切实受益。

具体而言，由小城管的理念和制度转变为大城管的理念和制度；由一个部门的职能、职责转变为多个部门、再到一级政府的职能、职责；由单纯管理转变为共同治理，也即由一人挑担转变为共同承担；由单纯维持秩序转变为提供行政服务，也即由管制型政府转变为服务型政府；由仅仅倚靠行政处罚等刚性手段转变为更多地适用柔性手段，形成刚柔相济的执法模式。各级城市治理委员会除了通过制定委员会章程和其他硬法、软法规范来完善运行制度，还注重提升城市治理委员会委员（包括公众委员和公务委员）的素质和能力，以更充分地发挥其积极性、主动性和创造性。人们深切期盼通过观念更新和制度创新，走出多年的城管困局，开创政民合作、良法善治的城市治理新路

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推动城市治理立法的基本路向

我国《行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

其具体含义是，将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，此前的行政机关不再行使，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。但在随后20年间，城管综合行政执法的依据仍然主要是各单行法律法规，规定分散、条目众多，直接影响城管机关的职能定位；此外，在既往实践中直接赋予综合行政执法机关执法主体资格的是一些规范性文件，缺少在国家层面的城市管理综合行政执法方面的专门立法。

2013年11月通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“深化行政执法体制改革。”两年后的2015年12月中共中央、国务院颁布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》提出:“健全法律法规。加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，实现深化改革与法治保障有机统一，发挥立法对改革的引领和规范作用。”《指导意见》还首次明确，住房和城乡建设部是城市管理综合执法的主管部门，“研究拟定有关政策,制定基本规范,做好顶层设计”等等。

现代城市治理工作绝不是一个政府部门的事，城市管理领域涉及的管理主体比较多，执法范围比较宽，法律关系非常复杂，有必要制定统一规范城市管理综合执法的专门法律或行政法规，且有大量的专项地方人大立法和实践经验作为基础，故以部门规章的形式进行城管执法立法显得法律位阶太低，试图由住房和城乡建设部单独制定一部部门规章来解决20年探索碰到的复杂问题，比如体制机制、部门间相互关系等，实有很大困难，可谓“小马拉大车”，这显然实属无奈，但确实不利于提升依法治理和管理城市的法治水平。

在城管执法实践中还普遍存在城管综合执法机关的执法事项过多的问题，这是过去“温水煮青蛙”的职能转移矛盾造成的。城管综合执法范围涵盖14类城市管理领域，有的城市涉及几百项事由（例如北京、广州等地城管综合执法已有400多个具体事项）。加之各地城管执法范围有很大的差别，由此可能导致相同行为在不同地方可能遭遇城管部门不同的执法尺度。

简言之，城市管理立法不能再走传统的立法思路，特别在有较多前期立法实践经验情况下，正确贯彻落实《指导意见》的要求，则应立法位阶越高越好，最好制定法律，即便不能也应制定行政法规。

在全面贯彻党的十八届三中、四中、五中全会精神，围绕完善体制机制、增强法律保障，树立和落实创新、协调、绿色、开放、共享理念的背景下，为打造良法以实现善治、共治，依法推动我国城市管理执法和城市治理事业的健康发展。笔者认为，应大力推动城管执法和城市治理专门立法工作，争取尽快纳入国家立法计划，有计划地制定出专门法律（至少是制定行政法规），并配套出台实施性条例或办法，早日形成基本框架为“一法律、一条例、多办法”的中国特色城管执法和城市治理法律规范体系。

城市是人民的城市。人民的城市人民建，人民的城市人民管。作为人类文明结晶的城市，其治理水平关乎城市的兴衰荣枯，关乎经济的发展、政治的稳定、文化的传承、社会的和谐。适逢中国现代化转型的关键时期，城市治理模式的反思与重构已是亟待解决的难题。破解难题仰赖于理论的与时俱进与实践的锐意进取，以法治化为破题之解可谓抓住关键。

将理念与现实相结合，坚持以人为本和法治行政，努力实现现代城市治理，按照建设法治政府的要求，坚持人本、人文、民主、法治、高效、和谐的现代城市治理理念，问政于民、问需于民、问计于民，更加注重以人为本，更加注重保障和改善民生，更加注重统筹兼顾、利益平衡，视野更宽、境界更高、气魄更大，这具有重大而深远的政治和法治发展意义。

须要坚决不懈推动城市综合执法体制改革，确保广大市民和社会组织依法参与城市治理工作，探索政民合作、共同治理的新路，真正实现人民的城市人民管，这是运用法治思维和法治方式稳健地推动城市命运共同体建设，推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设，也即建设法治中国的题中应有之义。