解读｜上海城市更新自此有了更权威、更高阶位的法规依据
为贯彻落实《民法典》和《意见》精神，此次《条例》第五十七条对更新空间垂直利用作出专门规定，明确“浦东新区人民政府编制更新行动计划时，应当优化地上、地表和地下分层空间设计，明确强制性和引导性规划管控要求，探索建设用地垂直空间分层设立使用权。”这将为浦东新区在城市更新行动中就同一块建设用地，区分地上、地表、地下分别设立使用权提供了地方性法规依据。
这部法规聚焦城市更新，对上海加快转变城市发展方式、统筹城市规划建设管理、推动城市空间结构优化和品质提升，皆有重大现实意义。
问：在浦东专章中，《条例》特别谈及了垂直空间分层设立使用权，这一概念如何理解，又将为城市空间格局带来怎样的变化？
《条例》共有10个条文涉及促进产业发展的相关规定。
问：《条例》是如何突出“人民城市”重要理念的？
现在上海地下空间的建设、使用、管理逐渐多起来，如何通过城市更新做好这项工作，我们支持浦东在这方面首先探索尝试，更加全面系统地发挥地下空间的作用，比如建筑和建筑之间地下空间的贯通、融合，丰富其中的功能和便利等。浦东新区在这方面的探索，也将为上海其他各区提供可复制的经验。
崔明华：现代城市正在不断向立体化方向发展，这既体现为建筑高度的不断提升，也反映在地下空间的开发利用。特别是随着建筑技术和社会经济的迅速发展，地上、地表和地下空间利用价值都日益凸现出来。
崔明华：通过城市更新活动，可以加速推动城市的新经济，比如进一步增强电子商务、远程办公等功能。可以重构发展城市新动能，通过城市更新补齐短板，比如围绕社会发展的特点，进一步加强公共卫生体系建设。还可以引领城市建设的新科技，在城市更新中增加智能物联、智能交通、数字经济等项目和内容。也可以扩展城市消费的新空间，进一步增加一些“烟火气”的项目，还可以增加文旅、体育、娱乐、消费等项目。所以，促进产业发展，也是这次立法的主要目的之一。
第四十三条规定，在历史风貌保护区域开展风貌保护，以及对优秀历史建筑进行保护的过程中，符合公共利益确需征收房屋的，按照国家和本市有关规定开展征收和补偿。城市更新因历史风貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿；城市更新项目实施过程中新增不可移动文物、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑的，可以给予容积率奖励。以上这些规定，很好地诠释了城市更新与风貌保护之间的关联。
8月25日，《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》）在上海市十五届人大常委会三十四次会议上表决通过，即将于9月1日起施行。
关于这条规定，我们在开展立法调研过程中听了很多方面的意见，大家觉得上海在新阶段实现高质量发展，产业是一个关键环节，也是一个重要体现。立法机关对此做了很多调研，最后把这一条规定列进法规当中，作为政府相关部门的一项重要职能，在以后的城市更新当中认真予以落实。
这部法规的出台，意味着上海将从地方性法规层面，为有效推进城市更新工作，建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市，提供有力法治保障，上海城市更新工作自此有了更加权威、更高阶位的法规依据，城市更新工作也必将沿着法治的轨道依法实施。
为加快城市更新法制供给，上海市人大常委会2020年就将制定《条例》作为重点立法调研项目，2021年将制定该项立法确定为正式项目，力求通过地方立法推动本市进一步转变开发建设方式，全面提升城市发展质量，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，以体现“人民城市”重要理念。
问：城市更新和产业发展之间有何关系，《条例》如何促进产业升级？
问：如何看待城市更新与历史风貌保护之间的关联，立法过程中有何考虑？
海量资讯、精准解读，尽在新浪财经APP
《条例》还把公共服务的提升、公园体系的建设、绿色建筑改造、海绵城市建设作为具体要求，推动城市更新向绿色生态目标发展。相信这些条规今后落实以后，上海整个城市的品质会提高到一个新的水平。
《民法典》第三百四十五条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。” 《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《意见》）明确规定，“支持推动在建设用地地上、地表和地下分别设立使用权”。
崔明华：强化历史文化保护、塑造城市风貌，是城市更新的重要任务之一。在城市更新中，应当建立城市历史文化保护与传承体系，加大历史文化名胜、名城、名镇、名村保护力度，修复山水城传统格局，保护具有历史文化价值的街区、建筑，来保持上海历史风貌的城市肌理，推进历史文化遗产活化利用，塑造城市时代特色风貌。
比如在第五条部门职责中，明确规定规划资源部门负责按照职责推进产业等城市更新相关工作的同时，进一步强调“经济信息化部门负责根据本市产业发展规划，协调、指导重点产业发展区域的城市更新相关工作。”
再如，在第十二条更新指引的编制原则中，专列一项要求“强化产业发展统筹，促进重点产业转型，提升城市创新能级。”在第三十九条标准保障、第四十一条用地保障中，分别规定因重点产业转型升级等需要，有关建筑间距、退让、密度、面宽、绿地率、交通、市政配套等无法达到标准和规范的，有关部门应当按照环境改善和整体功能提升的原则，制定适合城市更新的标准和规范；城市更新涉及重点产业区域调整转型等情形的，可以组合供应土地，实现成本收益统筹。
在此次立法中，我们十分注重加强城市更新中的风貌保护。《条例》共有5章10个条文涉及风貌保护等内容，其中有2个条文是专门对“风貌协调要求”和“风貌保障”作出规定。比如，第三十四条规定，在优秀历史建筑的周边建设控制范围内新建、扩建、改建以及修缮建筑的，应当在使用性质、高度、体量、立面、材料、色彩等方面与优秀历史建筑相协调，不得改变建筑周围原有的空间景观特征，不得影响优秀历史建筑的正常使用。
崔明华：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确提出，要实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》也明确要求，要完善城市更新法规政策体系，探索城市有机更新中的实施路径、推进方式和资源利用机制，形成可复制的城市更新行动模式。
作为高度城镇化的超大型城市，上海的城市建设发展模式已经进入到从外延扩张转向内涵提升、从大规模的增量建设转向存量更新为主的新阶段。当前，上海在城市更新中存在着部分存量空间功能偏离需求、利用效率偏低、环境品质欠佳、旧区改造和旧住房综合改造难，包括市民的养老、医疗和文化服务、产业转型升级都有一些迫切任务，以及城市韧性、历史文化风貌有待进一步提升等一系列问题，现有地方政府规章和相关文件已难以满足实践需求。
要实现这一目标，需要有关部门统筹好风貌保护与民生改善、区域转型升级、建筑活化利用的关系，既保留有必要保护的历史风貌，又最大程度地促进民生改善、地区发展。
问：为什么此时制定《条例》，将城市更新上升到地方人大立法层面意味着什么？
为什么此时制定这部法规？它与旧房改造、产业升级有何关系？法规如何体现“人民城市”重要理念？对这些受到关注的疑问，上海市人大城建环保委主任委员崔明华对澎湃新闻等媒体作了解读。
垂直空间分层设立使用权，不仅有利于充分发挥土地使用价值，特别是便于地下空间的综合开发利用，而且有利于吸引和调动更多市场主体参与城市更新，必将为未来的城市空间格局带来更为丰富多彩的变化，有助于城市更新活动不断向深处推进。
崔明华：我们把“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念在上海的贯彻，作为此次立法贯穿的根本要求。《条例》在内容方面，把改善城市人居环境纳入城市更新的范围，把民生优先也作为城市更新的基本原则。将旧住房改造、加装电梯、拆除重建，包括增加一些物流快递设施、公共充电桩，构建多元融合的15分钟社区生活圈作为城市更新的具体内容和路径，同时将公众参与征求意见、社会监督作为城市更新落实的重要保证，这些都充分体现了“以人民为中心”的目标要求。
通观《条例》，城市更新不止于浅层次的建筑更新迭代，更包含着全人群多元需求，兼顾居住条件改善、历史风貌保护、城市功能提升、产业转型升级等复合性功能，和上海这座“人民城市”的综合实力息息相关。
澎湃新闻记者 李佳蔚
