「财经纵横」刘尚希：财政改革的前瞻性思考
来源：网络整理
时间：2021-07-12 02:01
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上述三个方面的关系涉及三个方面的改革：政府改革、经济改革和社会改革，这是实现“五位一体”建设发展的前提条件。财政身处其中，与这三个方面的改革都有不可分割的内在联系，财政可以在其中发挥牵引功能、倒逼功能。在过去的经济改革中，财政改革是中心环节；在当前作为重点的社会改革和政府改革中，财政改革依然具有“先锋官”的作用。通过理财的变革来倒逼政府改革和牵引社会改革，在历史上并不鲜见，在当今更是现实选择。
二是政府与社会的关系。这个是观察社会体制的一个基本视角。政府与社会的不同关系，决定了不同的社会体制，事关公共权力的来源以及权力与权利的关系。换一个说法，政府与社会的关系，也就是政府与人民的关系。社会的公平正义、自由民主法治都隐含在这个关系之中。对于社会而言，政府总是处于强势，大包大揽，未必是社会的福音。如何向社会分权，是比向市场分权更为艰难复杂的大课题。
在传统理论中，财政是一个经济学概念，财政的职能也是基于经济视角来确立的，很少从政府与社会的关系这个角度来考虑。这是导致财政改革、财政政策出现偏差的重要根源。从经济的视角来看，财政与市场在资源配置上分工合作，财政在公共领域，市场在私人领域，从整体上优化资源配置；从社会视角来看，财政与社会在促进公平正义上分工，二者都处于公共领域，但财政运用公共权力和公共资源，而社会则运用公共权利和民间资源，从整体上促进社会公平正义。校正财政认识上的偏差，重构财政定位，这既是理论的任务，也是改革的内容。
一是政府与市场的关系。这是观察经济体制的一个基本视角。不同的政府与市场关系，就决定了不同的经济体制。我国过去30多年的改革开放，主要就是围绕政府与市场的关系来展开的，其目标指向是效率。实行市场化改革，搞市场经济，实质就是让市场在资源配置中发挥基础性作用，政府只在市场不能发挥作用的公共领域配置资源，并从宏观上引导资源配置。财税改革一度是经济改革的中心环节，成为经济改革的突破口，为市场发挥作用开辟道路，扫清体制障碍。虽然市场经济体制的初步框架已经搭建起来，但并不完善，经济改革依然要进一步深化。从政府与市场的关系这个维度来看，财政改革重在为市场创造一个更好的体制环境，发挥财政的激励与约束作用。
在地方内部，即省以下政府之间也应进行同样的事权改革，分门别类、因地制宜，可把一些决策权下移到市一级或县一级，同时把一些执行权上移到市一级、或省一级。这样，也有利于地方治理中实现财力与事权的匹配。
财政不只是收钱、花钱那么简单，纵览各国历史，它从来都是国家治理的重心。财政是人类共同体与个体之间实现有效连接的物质力量，国家的存在、稳定和统一，与社会个体的自由、权利和发展，都要靠财政来维系和支撑。就此而言，财政改革绝不只是一个部门的问题，关系到国家的长治久安与经济社会的可持续发展。回想一下，如果没有1994年的财政改革，则不会有中央政府财政能力的增强和全国统一市场体系的形成，我国近20年的长治久安、持续增长的局面是难以出现的。财政一头连着国家的钱袋子，另一头连着每一个人的钱袋子，其改革备受关注也是不言而喻的。
对政府来说，哪些交给市场，哪些交给社会，是当前仍未解决好的问题。在“二分法”（政府、市场）的改革思维下，要么是政府承担，要么是交给市场，忽视了社会的功能作用。这是导致我国社会领域的改革出现要么过度市场化，要么政府包揽的局面，找不到一个平衡点。医疗卫生的改革就是一个典型案例，像钟摆一样在市场化与政府包揽之间摆动，而对社会自身发挥作用的巨大空间视而不见。这对财政而言，需要拓宽思维，从理清市场与社会两者关系入手来确立财政新的定位，明确财政这方面的功能作用。如医院、学校、科研院所，既可以是营利性组织，也可以是公益性组织，财政如何发挥作用，是当前面临的复杂问题。这对我国而言，也是一个全新的问题。市场具有自组织能力，社会同样如此。过去的财政改革促进了市场自组织能力的提升，如何提高社会自组织能力，实现社会自我管理、自我约束，同样离不开当前的财政改革。
财政改革的关键：财政体制改革
财政改革的定位：放到国家“五位一体”的战略部署中来
若把上述五个方面进行简化，则可以构成一个政府、市场和社会三维的立体坐标系。财政改革的定位，就可以通过这个三维立体坐标系来确立。这其中包含了三对关系：
三是市场与社会的关系。市场发育，产生的是经济理性和经济人行为；社会发育，产生的是社会理性（公共理性）和公益人行为。一个国家的健康发展，需要经济理性和社会理性，这就像两个轮子，须臾不可或缺。我国市场领域产生的许多“不讲良心”的事情，除了监管缺失，与社会发育严重滞后，缺乏社会理性内在相连。市场除了要有政府规制，还应当有社会约束。用社会理性去约束经济理性，避免一切向钱看所导致的人性扭曲和社会畸形。
★★★★★
当前社会各界对财政改革的期待很高，希望有所突破。其实，与其说是对财政本身的关注，倒不如说，这是社会各界希望财政改革发挥牵一发而动全身的改革杠杆效应，以此来全面推动我国各方面的改革。在经济领域全球都在去杠杆，而唯独在改革方面倒是希望有更大的改革杠杆效应。
一是要区分国家治理与地方治理。在学术界，财政体制又称为政府间财政关系，但这个概念模糊了国家治理与地方治理在性质上的区别。也就是说，中央与地方之间的财政关系，跟地方内部省、市、县、乡镇之间的财政关系具有本质的不同，不能同等看待。这意味着财政体制改革要分两个层次来进行：一是在国家层面，二是在地方层面。在国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应，在地方层面的财政体制要与地方治理架构相匹配。国家层面的财政体制改革，即中央与地方之间的财政关系改革仍要坚持分税制，这一点不能动摇，其基本框架依然适用于中央与地方之间行政分权的要求，符合激励相容，有利于调动地方的积极性。而地方层面的财政体制改革则不一定要照搬国家层面的分税制，可因地制宜。因为地方内部不具有同质性，如行政体制上有省、直辖市、自治区、特区等不同存在形式，以及在人口规模、区域面积、经济发展水平及发展条件等方面更是差距甚大，分税制无法从国家层面贯穿到地方内部的各级政府之间。
刘尚希
原标题：《「财经纵横」刘尚希：财政改革的前瞻性思考》
从政府与社会的关系这个维度来看，财政改革不只是调整支出结构，增加社会性支出，提供更多更优质的公共服务，更重要的是如何处理好财政与事业单位、民间社会组织之间的关系以及如何购买公共服务。在纯粹营利性组织与纯粹公益性组织之间，还有许多过度形态的组织，如准营利性组织、准公益性组织等。如国外正在快速发展的“社会企业”，就是一种具有商业化特征的公益性组织，搞经营并有盈利，但盈利不是目标，而是手段，服从于公益目的。在我国，还缺乏这类组织发展的空间。财政如何促进旨在公益性的各类组织——包括以商业化形式存在的公益性组织的发展，是财政在社会领域定位要重新思考的重大问题。
二是政府与社会的关系。这个是观察社会体制的一个基本视角。政府与社会的不同关系，决定了不同的社会体制，事关公共权力的来源以及权力与权利的关系。换一个说法，政府与社会的关系，也就是政府与人民的关系。社会的公平正义、自由民主法治都隐含在这个关系之中。对于社会而言，政府总是处于强势，大包大揽，未必是社会的福音。如何向社会分权，是比向市场分权更为艰难复杂的大课题。
在传统理论中，财政是一个经济学概念，财政的职能也是基于经济视角来确立的，很少从政府与社会的关系这个角度来考虑。这是导致财政改革、财政政策出现偏差的重要根源。从经济的视角来看，财政与市场在资源配置上分工合作，财政在公共领域，市场在私人领域，从整体上优化资源配置；从社会视角来看，财政与社会在促进公平正义上分工，二者都处于公共领域，但财政运用公共权力和公共资源，而社会则运用公共权利和民间资源，从整体上促进社会公平正义。校正财政认识上的偏差，重构财政定位，这既是理论的任务，也是改革的内容。
一是政府与市场的关系。这是观察经济体制的一个基本视角。不同的政府与市场关系，就决定了不同的经济体制。我国过去30多年的改革开放，主要就是围绕政府与市场的关系来展开的，其目标指向是效率。实行市场化改革，搞市场经济，实质就是让市场在资源配置中发挥基础性作用，政府只在市场不能发挥作用的公共领域配置资源，并从宏观上引导资源配置。财税改革一度是经济改革的中心环节，成为经济改革的突破口，为市场发挥作用开辟道路，扫清体制障碍。虽然市场经济体制的初步框架已经搭建起来，但并不完善，经济改革依然要进一步深化。从政府与市场的关系这个维度来看，财政改革重在为市场创造一个更好的体制环境，发挥财政的激励与约束作用。
在地方内部，即省以下政府之间也应进行同样的事权改革，分门别类、因地制宜，可把一些决策权下移到市一级或县一级，同时把一些执行权上移到市一级、或省一级。这样，也有利于地方治理中实现财力与事权的匹配。
财政不只是收钱、花钱那么简单，纵览各国历史，它从来都是国家治理的重心。财政是人类共同体与个体之间实现有效连接的物质力量，国家的存在、稳定和统一，与社会个体的自由、权利和发展，都要靠财政来维系和支撑。就此而言，财政改革绝不只是一个部门的问题，关系到国家的长治久安与经济社会的可持续发展。回想一下，如果没有1994年的财政改革，则不会有中央政府财政能力的增强和全国统一市场体系的形成，我国近20年的长治久安、持续增长的局面是难以出现的。财政一头连着国家的钱袋子，另一头连着每一个人的钱袋子，其改革备受关注也是不言而喻的。
对政府来说，哪些交给市场，哪些交给社会，是当前仍未解决好的问题。在“二分法”（政府、市场）的改革思维下，要么是政府承担，要么是交给市场，忽视了社会的功能作用。这是导致我国社会领域的改革出现要么过度市场化，要么政府包揽的局面，找不到一个平衡点。医疗卫生的改革就是一个典型案例，像钟摆一样在市场化与政府包揽之间摆动，而对社会自身发挥作用的巨大空间视而不见。这对财政而言，需要拓宽思维，从理清市场与社会两者关系入手来确立财政新的定位，明确财政这方面的功能作用。如医院、学校、科研院所，既可以是营利性组织，也可以是公益性组织，财政如何发挥作用，是当前面临的复杂问题。这对我国而言，也是一个全新的问题。市场具有自组织能力，社会同样如此。过去的财政改革促进了市场自组织能力的提升，如何提高社会自组织能力，实现社会自我管理、自我约束，同样离不开当前的财政改革。
财政改革的关键：财政体制改革
财政改革的定位：放到国家“五位一体”的战略部署中来
若把上述五个方面进行简化，则可以构成一个政府、市场和社会三维的立体坐标系。财政改革的定位，就可以通过这个三维立体坐标系来确立。这其中包含了三对关系：
三是市场与社会的关系。市场发育，产生的是经济理性和经济人行为；社会发育，产生的是社会理性（公共理性）和公益人行为。一个国家的健康发展，需要经济理性和社会理性，这就像两个轮子，须臾不可或缺。我国市场领域产生的许多“不讲良心”的事情，除了监管缺失，与社会发育严重滞后，缺乏社会理性内在相连。市场除了要有政府规制，还应当有社会约束。用社会理性去约束经济理性，避免一切向钱看所导致的人性扭曲和社会畸形。
★★★★★
当前社会各界对财政改革的期待很高，希望有所突破。其实，与其说是对财政本身的关注，倒不如说，这是社会各界希望财政改革发挥牵一发而动全身的改革杠杆效应，以此来全面推动我国各方面的改革。在经济领域全球都在去杠杆，而唯独在改革方面倒是希望有更大的改革杠杆效应。
一是要区分国家治理与地方治理。在学术界，财政体制又称为政府间财政关系，但这个概念模糊了国家治理与地方治理在性质上的区别。也就是说，中央与地方之间的财政关系，跟地方内部省、市、县、乡镇之间的财政关系具有本质的不同，不能同等看待。这意味着财政体制改革要分两个层次来进行：一是在国家层面，二是在地方层面。在国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应，在地方层面的财政体制要与地方治理架构相匹配。国家层面的财政体制改革，即中央与地方之间的财政关系改革仍要坚持分税制，这一点不能动摇，其基本框架依然适用于中央与地方之间行政分权的要求，符合激励相容，有利于调动地方的积极性。而地方层面的财政体制改革则不一定要照搬国家层面的分税制，可因地制宜。因为地方内部不具有同质性，如行政体制上有省、直辖市、自治区、特区等不同存在形式，以及在人口规模、区域面积、经济发展水平及发展条件等方面更是差距甚大，分税制无法从国家层面贯穿到地方内部的各级政府之间。
刘尚希
原标题：《「财经纵横」刘尚希：财政改革的前瞻性思考》
从政府与社会的关系这个维度来看，财政改革不只是调整支出结构，增加社会性支出，提供更多更优质的公共服务，更重要的是如何处理好财政与事业单位、民间社会组织之间的关系以及如何购买公共服务。在纯粹营利性组织与纯粹公益性组织之间，还有许多过度形态的组织，如准营利性组织、准公益性组织等。如国外正在快速发展的“社会企业”，就是一种具有商业化特征的公益性组织，搞经营并有盈利，但盈利不是目标，而是手段，服从于公益目的。在我国，还缺乏这类组织发展的空间。财政如何促进旨在公益性的各类组织——包括以商业化形式存在的公益性组织的发展，是财政在社会领域定位要重新思考的重大问题。
